中国宪政协进会关于海外中国公民归国权问题的声明

让中国公民都能安全自由地回到自己的家园

根据中国报道，中国国家主席胡锦涛即将对美国进行过事访问。中国宪政协进会业已声明，支持中美发展友好交往；但是，这种交往应当促进中国的全面发展，以使全体中国公民公平享受各方面发展的成果；胡锦涛访问美国应当考察美国经验，特别是美国建立自由民主法治宪政的制度经验，以解决中国目前存在的各种问题，特别是滥用公权力和侵害人权方面的问题；中国宪政协进会将通过各种方式提醒中美两国领导“峰会”讨论这些问题。

在目前存在的各种问题中，中国宪政协进会特别提出下述问题：中国政府出于政治迫害目的，违背国际公约和中国宪法，吊销海外中国公民护照，阻止中国公民回国，从而事实上剥夺中国公民的所有合法权利，并蓄意制造一个国际难民群体。（关于这方面的事实和法律分析，见本声明的附件，“中国宪政协进会转发的中国司法观察的报告和文件”）。

中国宪政协进会强烈要求中国政府遵守中国宪法，废止或修改与宪法和宪法性法律相矛盾的规定，尊重中国公民的合法权益，让每个中国公民，不论其政治观点，宗教信仰，种族，性别等差异，都可以安全自由地出入自己的家园，停止以吊销护照和阻止回国的方式进行政治迫害，同时，承担一个大国应有的国际义务，不再国际社会制造无国籍难民群体。

中国宪政协进会呼吁，胡锦涛访问美国期间，应当考察美国的制度中，政府应当如何尊重和确保公民的权益不受侵害的，特别是美国政府在行政和司法中，是如何尊重不同政治意见和党派，允许公民自由安全地进出自己的祖国的。对于任何有政治良知者而言，允许中国公民自由安全地进出自己的家园，是和谐社会的基本标准；中国政府不蓄意制造国际难民群体，是和平崛起的起码要求。胡锦涛能否依法纠正失误，解决这个问题，是对他的施政纲领诚意的检验。

中国宪政协进会将承担公民对建立宪政中国的责任，采取各种方式，向国际社会提出中国政府违宪迫害公民，并蓄意制造国际难民的行为。中国宪政协进会呼吁有类似经历和问题的中国公民与中国司法观察联系，参加集体诉讼和其他活动，维护中国公民的尊严和权利以及正义。

中国宪政协进会主席 王丹 理事长 王军涛

2006年4月15日

附件：中国宪政协进会转发“中国司法观察关于中国公民归国权利的报告”

《中华人民共和国公民出境入境管理法》违宪

请中华人民共和国全国人民代表大会护宪

中国司法观察

初稿于2003年3月1日 再稿于2006年3月1日

中国全国人民代表大会：

一、一个无中国国籍的中国人群体已经出现

二00二年六月二十四日，中国公民陈小平前往中国纽约总领事馆申请护照延期。二00二年六月二十六日，纽约总领事馆以电话留言方式通知陈小平护照延期申请被拒。二00二年九月二十六日，中国公民鲍戈前往中国驻纽约总领事馆申请办理护照延期手续。十月四日，鲍戈按约定时间去领事馆询问结果时，被告知不予办理护照延期。

上述两起案件仅仅是二00二年发生的两起旅居海外的中国公民护照延期被拒并引起海外媒体高度贯注的案件。据总部设在美国的中国司法观察初步调查，近些年来，被中国政府驻外国的外交代表机关、领事机关或者外交部授权的其他驻外机关拒绝护照延期申请的有：邵靖飚、潘捷（西班牙），盛力、夫人及其儿子（法国），戴冬雪（德国），刘伟、邓小兵（英国），董跃星、叶科、许志威、妻子及只有5个月大的儿子，刘国华、武春来、胡平 刘宾雁、郭罗基、苏绍智、曹长青、韩东方（美国）黄佳珍（澳洲）王若望 刘滨雁 魏京生 王丹 王军涛 魏玲 张炜。这些护照延期申请被拒的人，有的是因为参加了海外民运团体，有的是自由撰稿人，有的是法轮功修炼者，有的是前中共政府官员、大学教授、学者，有的仅仅是异议人士的亲属。这些人绝大部分持有有效中国护照出国，在护照有效期到期前前往中国驻外领馆申请延长护照时被拒，（也有被注销），所有人在护照延期被拒时，中国政府驻外使领馆既不说明理由，也不说明采取这种行动的法律根据。下面是中国司法观察调查了解到的几个典型案例：

案例一：郭罗基案

“我的护照一九九七年就到期了。我向中华人民共和国驻纽约总领事馆申请延期，在波士顿和纽约之间来回两趟，文书往还九次，最终被拒。从波士顿到纽约的车程是四个半小时，两三分钟就被他们打发走了。……一九九八年年八月二十一日，我特地再次赴纽约，到总领事馆询问：为什么我的护照延期不予办理？现在不是‘依法治国’吗？你们依的什么法？杨国海领事说：”现在可以办理。‘随即在王新生副领事处办理了护照延期手续。一个星期后，我并未收到延期之护照。九月二日，我传真一信致杨国海领事、王新生副领事询问。他们告诉我，我的护照延期问题转到国内处理了，需等一等。等了两个月，我因急需护照办理出访签证，10月21日又传真一信催问。王新生副领事在电话中答复，外交部、公安部没有批准我的护照延期。我问：“什么理由？’他答：”没有说。‘“

案例二：曹长青案

“自一九八八年夏天离开中国，九年多了，从没有回去过。一九九二年，我的中国护照到期，于是去中共驻纽约领事馆办理延期。交了护照费，按预定的日期前去领取护照时，他们没有给，说是侨务领事傅柄连要和我谈谈。我坚持‘没有什么可谈的’。结果他们把已经给我延了期的护照，加盖了‘注销’两字。我当即问领馆人员，为什么注销我的护照？他回答说∶ ‘你心里明白’”。

案例三：董跃星案

“我的护照于二00一年十二月十七日到期。我于二00一年十二月十一日到中国驻纽约总领事馆办理延期手续，领馆给的收据上写十二月十八日取件。当我十二月三十一日上午取护照时，使馆的工作人员把收据上的条码放到条码阅读器下读取，但计算机没有反应，她看了一下屏幕，跟三号窗口的男性职员讲了几句话，他到另一台电脑上查了一会儿，回来跟我说，你的延期申请不符合我们的规定，不能给延。我问：”不符合哪一条规定？‘他回答不上来，便说，我们的条例上有那么多，你自己去看吧。我说：“我都看了，我还是不明白我不符合哪一条，请你给我解释清楚。’他说，我们只是办手续，没有责任解释，你可以到传达室去找我们领导。报上你的大名，跟我们领导去谈。 ”

案例四：陈小平案

“一九九七年八月，我持有效中国护照来到美国。五年之后，护照到期。今年六月二十四日，我到位于纽约十二大道五二0号的中国纽约总领事馆申请护照延期。……在二楼排了将近两个小时的队后，接待人员核验了我的护照延期申请表并让把照片、复印资料等留下，然后，告诉我可在7月1日领取新护照，并给了我一张收据。……二00二年六月二十六日上午九点五十分，中华人民共和国纽约总领事馆以电话留言方式通知我，告诉我护照延期申请被拒。通知全文如下：”你好，陈小平先生，我是中国总领馆，我们收到了你延期护照的申请，但是你不符合我们国家入境规定，所以说我们暂时不能给你延期。请你取回你的护照，再见。“”我打电话找到负责处理护照延期事宜的戴领事。我问他，‘您能说说拒绝给我护照延期申请的理由吗？’他回答说：“我想你比我清楚。‘”

案例五：朱江案：

“今年二月底（二00二年]起我开始办理护照延期手续，竟三次被拒绝。这期间我多次通过电话、传真问护照延期被拒理由。只有一位领事打回电话说：”我们不能办‘。在这种情况下，我于五月二十二日又来到芝加哥领馆办理护照延期手续。我在领事馆一次又一次地排队，等了三天，终于有人出来告诉说可以约我五月二十九日在领馆内一谈。五月二十九日上午，作为领馆签证组负责人的叶蓁领事代表政府告诉我说，我有’危害国家安全的行为‘，所以拒办我的护照延期。我问，我何时，何地，何为又是根据何等法律来给我扣这样重的罪名？……叶蓁说他只传达政府意见。又说：“做了什么你清楚，政府也清楚。’我马上说：”我一点也不清楚，既然政府清楚，就请拿出事实根据，以告天下。‘叶无言以对，只反复说约见时间已到，转身就离开了。

案例六：王军涛案

王军涛是1994年4月经中美两国协商送到美国检查身体。临行前，中国司法部劳改局副局长杜中兴曾说过，是检查身体，愿意回来就回来；决不是流放。2002年， 王军涛刑满在即，有关部门曾与之主动接洽，商议回国安排。先后许诺几次，但都失信。2004年5月，在六四十五周年前夕，为平息党内外要求平反六四的呼声，有关方面利用台湾媒体炮制台谍案并在国内传播，诬陷王军涛。王军涛立即表示愿意澄清真相，时间地点和方式由有关方面定；如果中国有关机构不调查，继续散布诽谤，王军涛将闯关回国，澄清真相。中国政府在不回应的王军涛合法要求的情况下，停止原来允诺的六月一日延续护照。去年胡锦涛访美前，有关方面再次主动接触王军涛表示解决问题的意愿，但再次失信。今年胡锦涛访美前又主动接触王军涛，面对王军涛正当要求，竟以“个人不得与国家谈判”为由拒绝考虑其合理诉求；同时，向上谎报“王军涛参加法论功今年一月组建的流亡政府。”

二：旅居海外的中国公民护照延期申请被拒、护照被吊销和宣布作废的若干法律问题

1. 拒绝护照延期缺乏法律规范

根据中国司法观察调查了解到的情况，中国驻外国的外交代表机关、领事机关或者外交部授权的其他驻外机关在拒绝公民护照延期申请时表现出来的无法无天、任意专横行为触目惊心。上述这些机关在拒绝公民护照延期申请时，既不说明理由，也不表明其行为法律依据，而是以“你自己心理明白”、“我想你比我清楚”或者以无言以对塞搪。

一九七八年以来，中国的立法虽然被一些评论家评价为被“推入快车道”，一个“中国特色的法律体系初步形成”，但在规范政府机关有关护照、国籍管理方面的立法少得可怜。一九八0年制定的《中华人民共和国国籍法》（以下简称国籍法]只有简单的十八条，一九八五年制定的《中华人民共和国公民出境入境管理法》（以下简称公民出境入境管理法）也只有二十条。在涉及公民护照、国籍资格、出境入境方面的简单立法，是导致中国政府驻外国的外交代表机关、领事机关或者外交部授权的其他驻外机关在办理公民护照延期申请时专横任意的直接原因之一。

由全国人民代表大会常务委员会制定的《公民出境入境管理法》第十二条规定：中国公民在国外申请护照、证件，由中国驻外国的外交代表机关、领事机关或者外交部授权的其他驻外机关颁发。根据上述立法，国务院批准，由公安部、外交部、交通部发布的《公民出境入境管理法实施细则》第十七条规定中华人民共和国护照有效期5年，可以延期二次，每次不超过五年。申请延期应在护照有效期满前提出。在国外，护照延期，由中国驻外国的外交代表机关、领事机关或者外交部授权的其他驻外机关办理。第二十一条规定换发和补发护照、出境入境证件，在国外，由中国驻外国的外交代表机关、领事机关或者外交部授权的其他驻外机关办理。上述这些规定就是中国驻外国的外交代表机关、领事机关或者外交部授权的其他驻外机关在处理涉及公民护照、公民资格和国籍问题时所依据的所有实体性和程序性规范。在上述规范性文件中，没有任何法律规范中国驻外国的外交代表机关、领事机关或者外交部授权的其他驻外机关如何给旅居海外的中国公民办理护照延期事宜。（参见中国驻美大使馆网页http://www.china-embassy.org/visapassport/chinese/hzyq.htm，这也许是目前可以找到的关于护照延期的“最详细”的规定。）

《公民出境入境管理法》对“中国公民在国外申请护照、证件，由中国驻外国的外交代表机关、领事机关或者外交部授权的其他驻外机关颁发”的内在含义缺乏界定，颁发护照是否包含拒绝护照延期申请？拒绝护照延期的法律含义什么？护照延期申请在什么情况下可以批准，在什么情况下不予批准？护照延期不予批准与护照被吊销，护照被宣布作废有什么区别？这些重要问题一概没有立法规范和司法解释。

在中国大陆，如果中国公民出境申请被拒，公民有权申请复议。《公民出境入境管理法实施细则》第五条规定，对于公民的出境申请，市、县公安局对出境申请应当在30天内，地处偏辟、交通不便的应当在60天内，作出批准或者不批准的决定，通知申请人。申请人在规定时间内没有接到审批结果通知的，有权查询，受理部门应当作出答复；申请人认为不批准出境不符合《中华人民共和国公民出境入境管理法》的，有权向上一级公安机关提出申诉，受理机关应当作出处理和答复。但对旅居在海外的中国公民的护照延期申请被拒，海外中国公民的入境申请被拒，则没有任何法律规定。显然，在对中国公民出入境权力的法律保护方面，中国政府颁布的《公民出境入境法管理法》明显对国内公民和旅居海外的公民区别对待，歧视旅居海外公民的立法意图非常明显。

2.任何机关无权吊销或者宣布旅居海外的中国公民护照作废

中国纽约总领事馆主管护照延期事宜的官员戴姓先生在回答陈小平先生关于纽约总领事馆根据什么法律规定拒绝他的护照延期申请这一问题时强调，他们是根据《中华人民共和国出入境管理法》。查《公民出境入境管理法》，其中并无任何关于公民护照延期申请被拒的内容。显然，中国纽约总领事馆拒绝旅居海外中国公民护照延期没有任何法律根据。

《公民出境入境管理法》第十三条规定：公安部、外交部、港务监督局和原发证机关，各自对其发出的或者其授权的机关发出的护照和证件，有权吊销或者宣布作废。根据《公民出境入境管理法》制定的《公民出境入境管理法实施细则》第二十二条进一步规定：中华人民共和国护照和其他出境入境证件的持人有下列情形之一的，其护照、出境人境证件予以吊销或者宣布作废 ：

（一）持证人因非法进入前往国或者非法居留被送回国内的；

（二）公民持护照、证件招摇撞骗的；

（三）从事危害国家安全、荣誉和利益的活动的。

护照和其他出境入境证件的吊销和宣布作废，由原发证机关或者其上级机关作出。

在中国，护照分为外交护照、公务护照和普通护照三种。外交护照发给政府高级官员、外交和领事官员及其随行配偶和未成年的子女等。公务护照发给驻外机构的工作人员和随行配偶及临时因公出国人员。普通护照又分为因公普通护照和因私普通护照。因公普通护照发给国家派出的研究生、进修生、留学生、访问学者和工程技术人员等。因私普通护照发给因私出境的公民和旅居国外的侨民。《公民出境入境管理法》第十二条规定：因公务出境的中国公民所使用的护照由外交部或者外交部授权的地方外事部门颁发，海员证由港务监督局或者港务监督局授权的港务监督颁发，因私事出境的中国公民所使用的护照由公安部或者公安部授权的地方公安机关颁发。第十三条规定，公安部、外交部、港务监督局和原发证机关，各自对其发出的或者其授权的机关发出的护照和证件，有权吊销或者宣布作废。因此，在护照的吊销和宣布护照作废的法律规定方面，中国法律明确规定了分权管理原则。按照这一分权管理原则，中国驻外国的外交代表机关、领事机关或者外交部授权的其他驻外机关无权吊销由中国公安部发放的普通护照和宣布由中国公安部发放的普通护照作废。据中国司法观察调查了解，哪些被中国驻外国的外交代表机关、领事机关或者外交部授权的其他驻外机关拒绝护照延期申请人基本都持有普通护照，他们的护照发放单位是各级公安部门。显然，即使按照《公民出境入境管理法》和《公民出境入境管理法实施细则》，中国驻外国的外交代表机关、领事机关或者外交部授权的其他驻外机关吊销和宣布由中国公安部发放的普通护照作废的行为是越权行为，其行为没有法律效力。

护照发放机关有权吊销或者宣布中国公民护照作废吗？在回答这个问题之前，必须首先明白“护照”的法律含义。通常的解释是，护照是一个主权国家发给本国公民出入国（境）在国外旅行、居住时使用的证件，它是证明持证人（拥有护照者）的国籍、身份的法律依据。即使按照中国官方解释，中华人民共和国护照是发给中国公民，供其出入国境和在境外旅行居留时证明其国籍和身份的证件。（见http://www.china-embassy.org/visapassport/chinese/hz.htm）美国布来克法律词典解释，护照是表明公民地位的文件。据此文件，持有人可以自由和安全地在进出国境旅行，外国政府因此承认护照持有人的外交和领事保护权利。

根据上述有关“护照”的定义，可以确认护照的一个最基本特征是：它是持证人国籍身份的法律依据。在法理上，国籍是一个人作为一个特定国家的成员而隶属这个国家的一种法律上的身份，它意味着个人与国家之间的一种固定的法律关系。这种关系是国家对持证人实行外交保护的法律依据。很显然，如果某人没有护照，或者持证人持有过期护照（任何护照有一定的有效期限，过期即为无效护照，丧失法律证明效力]，这个人的国籍资格便无法证明。因此，吊销或者宣布护照作废，等于事实上宣布某人丧失国籍。（拒绝护照延期就是让持证人持有过期护照， 事实上也是让持证人丧失国籍。]

国籍的丧失有自愿和非自愿两种。自愿丧失，是以当事人的本意为基础， 通过声明放弃国籍，或者通过申请方式退出国籍。非自愿丧失国籍，不是以当事人的本意为转移，而是由于法律规定的必然结果，或者是由于主管机关根据法律规定剥夺当事人国籍的结果。《中华人民共和国国籍法》第二条规定：中华人民共和国是统一的多民族的国家，各民族的人都具有中国国籍。第九条规定：定居外国的中国公民，自愿加入或取得外国国籍的，即自动丧失中国国籍。第十四条规定：中国国籍的丧失、必须办理申请手续。根据上述《国籍法》的规定，除非中国公民加入外国国籍或者申请放弃中国国籍，中国任何机构无权通过直接或间接的方式剥夺中华人民共和国公民的国籍。正是鉴于这种中国公民国籍不可剥夺的原则，中国刑法规定的主刑和附加刑都没有剥夺国籍、拒绝公民入境、驱逐公民出境的规定。很显然《公民出境入境管理法》以及《公民出境入境管理法实施细则》规定的由护照发放机关吊销或者宣布中国公民护照作废的法律规定明显违反《中华人民共和国国宪法》和《中华人民共和国国籍法》。

3.吊销海外公民护照并不许其回国是最严重的政府违宪侵权行为

一个人取得国籍即取得公民资格，国籍丧失的直接法律后果是自然人失去作为某一特定国家的公民身份。这是因为，国籍是确认公民资格的唯一条件。中华人民共和国宪法第三十三条规定：凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。国籍资格被剥夺，意味着公民基本权利被剥夺。基本权利是首要的、根本的，具有决定意义的权利。

这些权利包括参与国家管理的政治权利和自由（其中包括选举权和被选举权）。根据1983年3月5日第五届全国人大常委会通过的《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》，即使因为反革命案（新刑法改为危害国家安全案）或者其他严重刑事犯罪案被羁押，正在受侦查、起诉、审判的人，只要未经人民检察院或者人民法院决定，他们在被羁押期间仍然享有选举权利。而那些旅居海外的中国公民仅仅因为护照延期被拒绝，护照被吊销、被宣布作废则丧失了选举权和被选举权，这说明这些人比关在监狱中的犯罪嫌疑人的法律地位还低。

此外，因为护照延期申请被拒，护照被吊销，护照被宣布作废的人还无法前往母国行使宪法规定的言论，出版，集会，结社，游行，示威的自由、控告，监督和审诉权、社会经济权利：对各项经济事业的民主管理权，劳动的权利，公民的物质帮助权，文化教育权利，从事科学研究，文学艺术创造和其它文艺活动的权利以及他们的婚姻、家庭方面的权利也一体被剥夺。

据刘宾雁先生介绍，他回国的目的就是因为国内还有一些亲人，特别是他的老姐姐，都八十多岁了，很希望能在有生之年，再见弟弟一面。刘滨雁先生得知自己身患绝症后，曾多次申请回国治疗，但都被拒绝，直至去年客死他乡。他事实上被剥夺了宪法第45条保障的权利。

郭罗基先生的母亲在九十二岁高龄的时候， 从病重到去世， 因为没有有效护照， 不能回国探视和奔丧， 他两次向纽约领事馆提出申请， 均受阻挠。

值得指出的是，吊销护照和宣布护照作废对居住在中国境内的公民和旅居在海外的中国公民的法律后果是有区别的。吊销和宣布中国境内公民的护照作废的主要目的是为了限制公民出境，其法律后果并不必然影响其它公民权利与义务的行使，而吊销和宣布旅居海外的中国公民的护照作废则是首先直接禁止公民入境（《公民出境入境管理法实施细则》第九条规定在境外的中国公民短期回国，凭有效的中华人民共和国护照或者有效的中华人民共和国旅行证或者其他有效人境出境证件入境）并进一步导致剥夺公民宪法权利及其民事权利。而且，护照被吊销、被宣布作废或者延期申请被拒可以导致自然人无法在国际上获得本国政府的保护，这是因为国籍是国家对侨民行使外交和领事保护权的法律依据。

4.拒绝护照延期、吊销护照以及宣布护照作废违反国际人权法

由于国籍丧失制造无国籍状况，危及公民及人的基本权利，当今国际社会在一系列的国际人权约法中都把不得剥夺国籍确认为一项基本原则。由于国际法的渊源并非仅限国家缔结的条约，国籍人权法确认的基本原则已为国际社会普遍接受而且成为一般法律原则和国际习惯法进而对各国的行为具有普遍的约束力。

《世界人权宣言》宣称：“人人有权享有国籍”，“任何人的国籍不得任意剥夺，亦不得否认其改变国籍的权利”。中国是联合国安全理事会常任理事国，自然应该在弘扬《世界人权宣言》的原则和价值方面充当表率。即使不能这样作，中国政府也不能带头公开地违背国际人权法。

一九六一年制定的《减少无国籍状态公约》第八条规定：缔约国不应剥夺个人的国籍，如果这种剥夺使他成为无国籍人的话。第九条规定：缔约国不得根据种族、人种、宗教或政治理由而剥夺任何人或任何一类人的国籍。中国政府虽然没有签署该公约，但中国自一九七一年恢复在联合国的合法席位后，联合国难民事务高级专员公署执委会于一九七二年终止了台湾当局的执委资格，中国于一九七九年六月恢复了在执委会的活动，每年均派团出席执委会年会。该委员会四十六届会议的工作报告吁请各国根据国际法的基本原则，通过有关国籍的立法，以减少无国籍状态，特别是防止任意剥夺国籍。作为联合国难民事务高级专员公署执委会成员，中国政府即使无法在减少无国籍状态方面充当表率，也没有理由在中国加剧制造无国籍状态。中国驻外外交代表机关、领事机关或者外交部授权的其他驻外机关拒绝海外公民护照延期申请、中国外交部、公安部吊销以及宣布海外公民护照作废事实上就是在中国制造无国籍状态，它与《世界人权宣言》和《减少无国籍状态公约》确认的不得剥夺公民国籍的原则完全背道而驰。

三、致中国全国人民代表大会的若干建议

长期以来，中国驻外国的外交代表机关、领事机关或者外交部授权的其他驻外机关以拒绝公民护照延期申请的方式专横任意地变相剥夺旅居海外的中国公民的国籍和公民权利，公安部、外交部等政府部门通过全国人大常委会制定的《公民出境入境管理法》和国务院批准的，由公安部、外交部、交通部发布的《公民出境入境管理法实施细则》以吊销和宣布旅居海外的中国公民的护照作废的方式变相剥夺旅居海外的中国公民的国籍和公民权利。与此同时，上述这些中国立法和政府部门在拒绝公民护照延期申请，决定吊销或者宣布护照作废的立法或执法方面享有不受限制和制约的权力，他们的行为不仅违背了中国宪法和中国国籍法和有关国际公约，未经任何法律程序事实上剥夺了中国公民应该享有的宪法权利及其民事权利，而且还制造了大量的无国籍状态， 在海外，一个无国籍中国人群体已经出现。

二00二年八月十二日，陈小平先生向中国全国人大常委会提出宪法诉讼，控告中国驻纽约总领事馆拒绝他的护照延期申请的决定违背了现行中国法律，宪法性法律和中国宪法。二00二年十月二十二日，鲍戈先生正式向北京市第二中级人民法院行政审判庭寄出《行政起诉书》，将中国外交部和国家安全部分别列为第一、第二被告。但上述这些依照中国法律寻求司法救济的努力均无任何效果。中国司法当局和中国宪法监督机关对这些中国公民寻求保护国籍和公民资格的努力完全不予理睬。

一方面是中国驻外外交、领事机关专横任意地变相剥夺旅居海外的中国公民的国籍，中国的全国人民代表大会常务委员会制定违背宪法和国籍法的的法律，另一方面是中国的司法当局和宪法监督机关对公民依照正常法律途径寻求司法救济的行为不予理睬，这是导致一些中国公民决定铤而走险，以身试法的根本原因。最近几年来，先有旅居在西班牙的王策先生偷渡进入中国，后有旅居美国的二十一世纪基金会理事长杨建利先生借用他人护照进入中国，中国政府因此指控这些人非法偷越国境或非法入境。王策先生系狱三年，杨建利先生迄今则仍然失去人身自由。中国司法观察认为，中国政府对这些人的犯罪或非法行为的指控是不公正的。

中国司法观察吁请中国有关当局和最高国家权力机关立即关注这些事实上被剥夺了国籍的旅居海外的中国公民的命运，调查了解中国驻外国的外交代表机关、领事机关或者外交部授权的其他驻外机关拒绝公民护照延期申请的合宪性问题、调查了解全国人大常委会制定的《公民出境入境管理法》和国务院批准的，由公安部、外交部、交通部发布的《公民出境入境管理法实施细则》的合宪性问题，探讨如何保证上述国家立法和行政当局能够在宪法和法律框架内行使各自权力，并通过新的立法、立法解释、司法解释或司法判决制约上述国家立法和行政机构目前事实上享有的不受限制的权力。

为了推进中国宪政和法治，为了和防止和纠正违宪、违法或不当立法和以及非法的行政行为，保护旅居海外中国公民的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，中国司法观察在此提出如下建议：

1. 把拒绝护照延期管理纳入行政复议受理范围

在中国全国人民代表大会明确宣布《公民出境入境管理法》以及《出境入境管理法实施细则》违反中国宪法之前，中国司法观察建议立即将拒绝护照延期管理纳入行政复议受理范围，以此制约中国驻外使领馆目前在护照延期管理方面享有的事实上的无法无天的权力。

一九九九年制定的《行政复议法》规定公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请。《行政复议法》第六条前十项规定的可以申请行政复议的范围并没有明确规定公民可以对行政机关作出的拒绝护照延期申请决定可以申请行政复议。但该规定第（十一）款规定公民“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”也可以提出行政复议。

按照上述规定，中国驻外国的外交代表机关、领事机关或者外交部授权的其他驻外机关办理拒绝旅居海外的中国公民护照延期的行为是该机关作出的具体行政行为，其行为后果必然侵犯旅居海外的中国公民的合法权益。因此，应当将由中国驻外外交代表机关、领事机关或者外交部授权的其他驻外机关办理拒绝延期护照申请的具体行政行为纳入行政复议调整范围。

根据《行政复议法》第十五条第二款规定：对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议。中国驻外国的外交代表机关、领事机关或者外交部授权的其他驻外机关是中国外交部的派出机构，因此，旅居海外的中国公民护照延期申请被拒应当可以向中国外交部提出行政复议。

为了建立有效的对护照延期制度的行政复议制度，中国驻外国的外交代表机关、领事机关或者外交部授权的其他驻外机关在拒绝公民护照延期申请时，应当下发正式拒绝护照延期通知。通知上应说明护照延期申请被拒绝的理由，作出拒绝护照延期决定的时间以及不服上述决定的公民提出行政复议的方法等。

2.把护照管理纳入行政诉讼管辖范围

在中国全国人民代表大会明确宣布《公民出境入境管理法》以及《出境入境管理法实施细则》违反中国宪法之前，中国司法观察建议立即将拒绝护照延期纳入行政诉讼案件受理范围，以此制约目前中国驻外使领馆在护照延期管理方面享有的事实上的不受限制的权力。

中国驻外国外交代表机关、领事机关或者外交部授权的其他驻外机关办理拒绝旅居海外的中国公民护照延期是具体行政行为。为了保护公民的合法权益，监督和制约行政机关依法行使职权，行政机关拒绝护照申请的行政行为也应当纳入行政诉讼法的范围。

目前中国的《公民出境入境管理法》以及《出境入境管理法实施细则》并没有规定人民法院可以受理公民就出境入境、护照申请延期被拒等事项可以提出的行政诉讼，目前中国的《行政诉讼法》第十一条规定的受案范围并不包括对行政机关拒绝颁发护照、拒绝护照延期这类具体行政行为。目前，有的学者认为《行政诉讼法》第十一条规定中的“执照”是母概念，“护照”是子概念，鉴于《公民出境入境管理法》中规定的“护照”具有特指意义，“执照”一词难以涵盖“护照”、“证件”这些概念，中国司法观察建议中国立法和司法机构或者通过立法或者通过司法解释，或者通过立法方式将护照管理纳入行政诉讼法的管辖范围。

3.建议对《出境入境管理法》和《出境入境管理法实施细则》进行合宪性审查

如果中国驻外外交代表机关、领事机关或者外交部授权的其他驻外机关在拒绝公民护照延期、公安部和外交部在吊销和宣布旅居海外的中国公民护照作废时，声称其行为是根据中华人民共和国《出境入境管理法》和《出境入境管理法实施细则》采取的，在此便有必要对上述法律和行政规章进行合宪性审查。

虽然《行政复议法》第七条规定公民可以提出对国务院部门规定进行审查，这类审查属于抽象行为审查，据此规定可以审查国务院批准的，公安部、外交部、交通部发布的《公民出境入境管理法实施细则》，但由于该实施细则是根据《公民出境入境管理法》制定的，而《公民出境入境管理法》则由中国人大常委会制定。因此，对吊销护照和宣布护照作废制度的违宪审查涉及到对全国人民代表大会常委会制定的法律是否与《宪法》和《国籍法》发生冲突这样的合宪性问题。

目前，中国虽然有宪法监督机构和宪法解释机构，但中国宪法上并没有明确规定宪法诉讼制度以及受理宪法诉讼的机构。长期以来，尽管《公民出境入境管理法》、《公民出境入境管理法实施细则》规定的吊销护照以及宣布公民持有的护照作废的规定明显违反《宪法》和《国籍法》，事实上剥夺了中国公民宪法权力，但由于中国事实上没有司宪机构，使得中国公民的国籍被剥夺，公民宪法权利在被国家机关侵犯时得不到丝毫救济。由此可见，中国法律体制在保障公民权利、国籍资格方面存在根本性缺陷，这种有权利，无救济的中国特色的宪法体制是当前中国建立宪政和法治国家的最大障碍。

中国《立法法》第八十七条规定，制定的法律超越立法权限以及下位法违反上位法的法律由有关机关予以改变或者撤销。第八十八条规定，全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律。根据上述规定，中国司法观察建议中国全国人民代表大会改变或者撤销《公民出境入境管理法》和《公民出境入境管理法实施细则》。

4.敦请中国政府加入《减少无国籍状态公约》，修改《中华人民共和国国籍法》

鉴于使中国有关立法、行政当局增加保护中国公民国籍意识的迫切需要，鉴于中国政府已经原则上肯定《世界人权宣言》的原则和价值，鉴于中国政府已经签署《公民权利和政治权利公约》、批准《经济社会文化权利公约》，中国司法观察建议中国政府尽快签署《减少无国籍状态公约》。

尽管中国的《国籍法》包含有的国籍不可剥夺的精神符合联合国关于不制造无国籍状态的公约精神，但中国的《国籍法》仍然有需要完善的地方。现行《国籍法》于一九八0年制定，只有简单的十八条。其中最大的缺陷是没有关于公民国籍资格的保护条款，使得公民国籍资格被剥夺时，无法通过法律规定的途径寻求司法救济。为此，中国司法观察建议中国有关当局在修订《国籍法》时增加相应的保障公民国籍资格的条款。

四：我们的希望

作为一个推进中国宪政和法治的民间团体，中国司法观察极其赞赏中国现行宪法第五条规定的有关保障宪法的统一和尊严的规定。该条规定：一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。但是，一个国家的宪法在白纸上宣示了宪政原则并不表示这个国家就是一个宪政国家。长期以来，中国驻外国外交代表机关、领事机关或者外交部授权的其他驻外机关办理拒绝旅居海外的中国公民护照延期申请，中国的立法机关和执行机关通过立法及其实施细则吊销和宣布旅居海外的中国公民的护照作废，将宪法原则和公民权利和自由的规定化为乌有，而且这些“无法无宪”状态长期无法得到纠正，这说明，中国的现实与宪法宣示的宪政原则还有非常大的距离。宪政国家的目标就是要通过宪法限制国家权力，保障宪法确定的公民权利和自由。如果公民的权利和自由得不到保障，就不是宪政国家。

中国司法观察注意到，中共新任总书记胡锦涛先生二00二年十二月四日在北京人民大会堂举行的纪念《一九八二年宪法》二十周年大会上再次宣示了宪法第五条确定的宪政原则，同时强调“必须健全宪法保障制度，确保宪法的实施。要抓紧研究和健全宪法监督机制，进一步明确宪法监督程序，使一切违反宪法的行为都能及时得到纠正。”中国司法观察原则上赞同中共新任总书记对中国宪法的态度，同时真诚地希望中国有关当局关注中国驻外国外交代表机关、领事机关或者外交部授权的其他驻外机关办理拒绝旅居海外的中国公民护照延期申请时变相剥夺中国公民国籍这一严峻违宪事实，同时也真诚希望中国有关当局关注全国人大常委会的《出境入境管理条例》和国务院批准的，公安部、外交部、交通部发布的《公民出境入境管理法实施细则》确定的吊销和宣布护照作废法律和行政法规事实上违反中国宪法，剥夺了中国公民的国籍和侵犯公民基本权利和自由这一严峻事实。

中国司法观察

2003年3月1日

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