三、劳动教养的法律救济机制严重缺失

中国现行法律制度对劳动教养制度的法律救济的安排主要有申请行政复议和提起行政诉讼两种路径。

首先，根据《行政复议法》第6条的规定，对行政机关有下列具体行政行为，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：“（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；”“（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；” 被劳教者可以依据上列法条向上一级劳动教养管理委员会或本级人民政府申请“行政复议”。

现行的劳动教养法律、法规没有规定劳动教养的复议程序，只是很原则地规定了申诉复查。（注：见《劳动教养试行办法》第12条第2款：“被决定劳动教养的人，对主要事实不服的，由审批机关组织复查。经复查后，不够劳动教养条件的，应撤销劳动教养；经复查事实确凿，本人还不服的，则应坚持收容劳动教养。”）《行政复议法》出台之后，劳动教养的行政复议制度得以建立。根据《行政复议法》和公安部《关于公安机关贯彻执行〈行政复议法〉若干问题的意见》中的规定，复议机关应当为作出劳动教养决定的劳动教养管理委员会的上一级劳动教养管理委员会或本级人民政府。对于复议决定不服的，可以提起行政诉讼。

行政诉讼：行政诉讼是被劳教人的终极救济途径，被劳教人对劳动教养的决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。根据《行政诉讼法》第2条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。但在现实生活中，被劳教人很少采用申请行政复议和提起行政诉讼的法律渠道来寻求救济。而且被劳教人只能在被关进劳教所后，处罚开始执行后才有权寻求救济。就算诉讼成功了，人已经被任意关押了一段时间。我们专门就此问题采访了一些被劳教过的公民，以探寻个中原因。

曾经被劳教过的刘学立先生在访谈中说：“我被关进劳教所后，我就整理了一份行政复议申请交给劳教管理人员，按照程序他们应该将行政复议送往上级劳教管理部门，但是后来事实证明劳教所中根本就没有往上送。我反复追问有关情况时，劳教管理人员根本就推托不知此事，使行政复议成为不了了之。出来后我就根本不考虑提起行政诉讼，因为我自己的案子就是当地政府部门定的，通过法院起诉根本是不可能有任何好的结果的，只能是维持劳教处理，何必费这个心呢？” “今年（2008年）元月我被社科院的专家送回家时，我曾给县政法委书记提出过对劳教问题的重新认定与赔偿问题，当时政法书记答应追查这事，但是过后专家离开了，当地政府就再也不谈此事，我前去追问时，他们都否认曾经作出过承诺。所以中国劳教制度只有废止后，那些被劳教的人员才能讨得了公道。”（注13）

李桂荣女士在访谈中说：“我对自己被劳教提出过行政复议，但是结果却都是被驳回，维持劳教委决定。对于通过法院提起行政诉讼，我根本就不相信会有什么公正判决，肯定又是维持劳教决定。既然知道是这样，我当然就不愿再费钱又费力去讨个无用的判决了。”（注14）

李艳琴女士在访谈中说：“我提起过行政复议，但是结果却是维持劳教处罚。我根本不考虑通过法院提起行政诉讼，因为我的案子就是法院造成的，指望他们来维护公正，那是不可能的。所以我只能选择上访，出来后我只好再次到北京来寻求中央机关信访帮助，虽然这也一样的没有什么希望，但除此也没有什么别的办法了。”（注15）

2007年10月29日，河南省伊川县农民陈超因不服洛阳市劳动教养委员会（以下简称劳教委）对他作出的劳动教养二年的决定，依据《行政诉讼法》对洛阳市劳动教养委员会提起了行政诉讼。陈超提出诉讼请求时认为，《行政处罚法》自1996年开始实施，被告所依据的《国务院关于劳动教养问题的决定》（1957年8月公布）以及《劳动教养试行办法》（1982年1月公布）理应无效，要求法院确认这两部法规无效。洛阳市西工区法院经审查决定立案。该案仍在审理中，结果尚无法预料。据该院行政庭庭长公开宣称，近5年来该院每年正式受理此类案件近20起，该院不对法律级别进行过多探讨，只是运用审判技巧实现“迂回公平”，原告胜诉率达到10%以上。（注16）

但是，在我们通过问卷调查和当面访谈调查过的1千多名曾被劳教的访民、维权人士和法轮功学员中，申请行政复议或提起行政诉讼的比例仅为5%左右；其中只有1人根据公安部1992年发布《关于对外国人和华侨、港澳台同胞不得实行收容审查和劳动教养通知》经过行政复议获得减刑（该女士是持有美国绿卡的法轮功学员，因得到美国政府的帮助，劳教期从两年减为一年）；没有1人通过行政复议推翻劳教决定，也没有1人在行政诉讼中获得胜诉。

被劳教的人士绝大多数都属于社会弱势群体，其中大多数人之所以没有提起“行政复议”或“行政诉讼”，其原因显而易见，一是没钱请律师或请人帮助代理；二是觉得没用，个人对阵强势的公安机关，反正也没有可能获胜，弄不好还要遭受打击报复，甚至再次被送去劳教（如李桂荣、张淑凤案例），何必费力不讨好。

对于被劳教者和其家属来说，另外一条法律救济渠道是向各级法律援助中心申请获得法律援助。但这一方式的获得仍然是令人感到悲观的。据司法部劳动教养管理局的网上调查，当被劳教者的合法权益受到侵害时，因经济困难无法委托代理人，申请法律援助的只有20.67%，不申请者占57.43%，不知道怎么申请占21.9%。最终能循此渠道得到法律援助者不知有几人。在我们调查的大量个案中没有发现1人从法律援助中心得到过法律援助。

司法部劳动教养管理局的网页上对法律援助作了一个网上调查

截止2008年5月15日

http://127.0.0.1:8580/do/Q_ak/ootLDNPvDRYO0LyjnLei/X0B/DMBEyDB/s--U.-W/sI/LL/LL/node_222.htm

此外，在理论上公安机关办理劳动教养的案件时要接受检察机关的监督，但在实际上这种监督就如同聋子的耳朵一样形同虚设，基本上不起作用。根据《人民检察院劳动教养检察工作办法》的规定：对于劳动教养人员不服劳动教养决定向原审批机关申诉被驳回又向人民检察院申诉的，人民检察院可予以受理，经复查确属错误的，可提请原审批机关予以纠正，如果原审批机关不予纠正，应当报告上一级人民检察院，上一级人民检察院认为提出纠正意见正确，应当向同级公安机关提出纠正。如果主管部门仍不予纠正，检察院由于没有法定的后续监督手段，就无能为力了。在实践中，因劳动教养决定错误向检察机关提起申诉的人已经很少，更不用说检察机关的监督还有上述制度上的缺陷了，因此可以说检察机关对劳动教养的审批环节实际上处于没有监督的状态。

四、劳动教养制度与法治精神的悖逆

在现代法治国家，对于公民人身自由的限制与剥夺，都必须严格依据法律；任何人，未经法律规定的程序，不得剥夺其生命、自由或者科处其他处罚。该原则要求不仅在内容上，而且在形式上，都应当通过反映民意的国家立法机构制定的狭义法律来规定剥夺或限制公民人身自由的程序。如果由国家行政权力机关制定剥夺或限制公民人身自由的规范，行政权力可能会沦为不受约束的专制工具，行政权的滥用就不可避免。应当通过国家立法机构制定的法律来规定剥夺或限制公民人身自由的措施及程序的原则，这在中国宪法和有关法律中也有体现。《行政处罚法》第9条规定：“法律可以设定各种行政处罚，限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”人身自由是公民的基本权利，是公民参与社会活动和行使各种权利的前提。“公民、组织的基本权利和其他法定权利是宪法和法律赋予的，要对其予以限制，也必须通过与之相对应的宪法和法律，而不能由低于宪法和法律的规范性文件来作出限制。” 劳动教养是一种在较长时期内剥夺公民人身自由的措施，但其依据的规范性文件，却均由行政权力机关制定，而非由国家立法机关根据《立法法》制定，因此其合法性是很可质疑的。

下面我们就劳教制度违宪违法侵权的本质作进一步分析：

劳动教养制度直接侵犯了中国宪法现行宪法保护的人身自由权。《中华人民共和国宪法》第三十七条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”而劳动教养不经正当的司法程序，不需审判，甚至剥夺了被劳教人员上诉的权利，仅由劳动教养委员会审查决定，事实上是由公安机关或党政领导决定，就可限制公民人身自由长达3年，还可延长为4年，明显是违宪的。

劳动教养制度与《立法法》和《行政处罚法》等上位法相冲突。《中华人民共和国立法法》第八条规定：“对公民政治权利的剥夺，限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。”《中华人民共和国行政处罚法》第九条规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”第十条规定：“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。” 现行的劳动教养属于国务院转发的部门规章，却赋予了有关部门非法限制和剥夺公民的人身自由的权力；《行政处罚法》的处罚种类中也不包括劳动教养；最严厉的行政处罚是行政拘留，拘留期限不得超过15天，可属于行政处罚的劳动教养却可长达1－4年。

在劳动教养的审批程序中，负责办理治安案件或刑事案件的公安机关是申请者和调查者，负责审查批准劳动教养的公安机关是决定者。表面上看，这里存在调查者与决定者的分工，似乎在一定程度上符合“控审分离”程序的基本要求。但是，由于申请者与决策者分别属于上下级公安机关，在职业利益上存在千丝万缕的密切联系，并有着共同的惩治违法犯罪、维护社会秩序等方面的职业目标，公安机关的法制部门要服务与公安机关的基本职业利益，因此说，在劳动教养的审批程序中，公安机关不可能做到完全地超然和不偏不倚。显然，程序正义这一最基本的要求、裁判者的中立性在劳动教养程序中是不存在的。另一方面，公安机关在审批劳动教养申请时，不举行任何形式的听证程序，而是秘密的、书面的、间接的审批方式，审批机构完全单方面地审查证据和制作劳动教养决定。不许被劳动教养者提出辩解和提出意见。剥夺了被劳动教养者参与劳动教养决定的机会。这与《行政处罚法》相矛盾。其公正性受到挑战。在实际的执行过程中，劳教主要由公安机关一家自查、自审、自批、自纠，缺乏监督和制约，极易产生违法滥权的弊端。

劳动教养制度的存续和膨胀明显的违背中央政府提出的构建公平、正义、民主、法治的和谐社会的执政方向，具体弊端如下：1、劳动教养的存在严重损害了刑事法律的权威。2、违反罪刑相适应原则，同样的行为不构成刑事处罚，而适用劳教行政处罚时却高于刑罚的拘役刑。3、由公安机关完全主导的劳动教养是典型的“警察罚”，打破了公、检、法相互制约的平衡关系。4、劳动教养随意性强，公安机关拥有不受制约的自由裁量权，使原本已经过大的公安权力进一步膨胀。5、劳动教养是完全封闭式的汇报审批，根本不公开，也不能辩护和辩论。6、劳动教养成为错案、冤案的温床，检察院不批捕或退侦案件、法院清判案件、证据不足超期羁押案件都可以转为劳教。7、在利益驱动下，一些公安部门甚至利用劳教处罚权搞部门创收。8、劳动教养日益成为打击迫害上访、举报、维权公民的工具。9、劳动教养是实施差别待遇的处罚，不仅内外有别，而且等级、身份有别。这从公安部1992年发布《关于对外国人和华侨、港澳台同胞不得实行收容审查和劳动教养通知》就可见一斑。而且国家工作人员的贪污受贿、刑讯逼供、栽赃陷害等职务违法行为几乎从来都不适用劳动教养。

考察我国的劳动教养制度，其创设之目的显而易见就是使用警察权和国家强力机器控制民间社会、维护统治秩序以及保障统治集团的利益，其代价则是牺牲公民的人身自由与基本权利。劳动教养制度既不符合现行宪法的规定，更缺乏宪政基础。如果用现行《宪法》、《立法法》和《行政处罚法》的有关规定来衡量，不论《决定》、《补充规定》还是《劳动教养试行办法》，都不具有正当性、合法性，都不能成其为劳动教养的依据和具有合法性的根据。由此可见，劳动教养既没有宪法依据也存在合法性问题；劳动教养虽然是一种行政处罚，但其剥夺自由的严厉程度远远超过某些刑罚措施；劳动教养的对象存在不确定性；劳动教养程序也存在明显的不公正性，缺乏有效的监督制约，等等。劳动教养制度的所有这些弊端，都是与现代法治精神完全悖逆的，是对人权这一普世价值的肆意践踏。官方试图以此来控制社会，维持统治秩序，但是由于这种制度缺乏透明和公正，违背法治的精神，从以往的经验尤其是那些访民的经历来看，事实上是不可能达到这一预想目的的，只能激发更严重的社会矛盾与社会冲突。

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